Economía en la
Constitución de 1991
Al cumplirse diez años de
expedida la nueva Constitución,
el debate sobre sus alcances
sigue abierto. La fuerte
desaceleración y la recesión
que ha vivido la economía
colombiana en los últimos años,
ha sido el argumento para
quienes atacan las normas que
en materia económica quedaron
consignadas en la Carta Magna.
El Acto Legislativo 012 -por el
cual se cambió el régimen de
transferencias a los entes
territoriales-, demostró que aún
se argumenta que el déficit del
gobierno nacional depende, en
gran medida, de la
disposición económica
de la Constitución de 1991.
Para contribuir a la discusión
sobre los efectos y alcances fiscales
y económicos que ha tenido
la Constitución en esta década, la
Revista Economía Colombiana reunió
el pasado 26 de julio a importantes
analistas del tema. Entre los
invitados estuvieron Carlos Ossa
Escobar, Contralor General de la
República; María Mercedes Cuéllar,
presidente del Consejo Editorial
de la Revista Economía Colombiana;
Jorge Humberto Botero,
expresidente de la Asobancaria;
Jaime Castro, exalcalde de Bogotá;
Luis Carlos Villegas, presidente
de la Andi; Pablo Molina, asesor
económico de la Contraloría General;
Gustavo Petro, Representante
a la Cámara; Pedro Nel Ospina,
presidente del Bancafé; y Juan
Ricardo Ortega, Consejero Presidencial
para la Política Económica,
entre otros.
El antes y el después
En su presentación, Carlos
Ossa comparó los lineamientos
económicos de la antigua Constitución
(la de 1886) con los de la actual,
e identificó dos grandes áreas:
la primera, corresponde a la recomposición
en el proceso de toma
de decisiones entre los distintos
poderes públicos y la segunda, a la
intervención del Estado en el rol
económico del país.
Dentro del primero de estos
grandes cambios, uno de los más
importantes, y sobre el cual la mayoría
de los constituyentes de la
época estuvieron de acuerdo, se
relaciona con la reducción del poder
presidencial. Los ejemplos específicos
que utilizó Ossa para
ilustrar el caso fueron cinco.
En primer lugar, la capacidad
que poseía el gobierno de financiarse
con emisión primaria se vio
restringida con la mayor autonomía
del Banco de la República: en
la actualidad, para ello debe contar
con la aprobación unánime de
la Junta Directiva del Banco y el
gobierno sólo cuenta en ella con el
voto del ministro de Hacienda;
anteriormente le quedaba más fácil
obtener ese tipo de financiamiento,
en la medida en que el
Congreso de la República era
quien lo autorizaba, previa solicitud
del Gobierno.
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INFORME ESPECIAL
En segundo lugar, la facultad
que el gobierno tenía para intervenir
la tasa de interés se redujo,
puesto que en la actualidad se requiere
de una política coordinada
entre el gobierno y la Junta Directiva
del Banco de la República.
El tercer aspecto
se relaciona
con el sector externo:
antes el gobierno
podía modificar
directamente la tasa
de cambio, los
aranceles y regular
el régimen de
comercio exterior -
mediante la fijación
de cupos de
importación y establecimiento
de licencias;
hoy esas
potestades se eliminaron:
la definición
del régimen
de tasa de cambio
es una atribución
compartida entre el Ejecutivo y el
Legislativo y su manejo directo
dentro del marco señalado en la
Ley le corresponde a la Junta Directiva
del Banco de la República,
quien establece la mecánica de
ajuste, en coordinación con la política
económica general. Los regímenes
de aranceles y de comercio
exterior, por su parte, los modifica
el poder Legislativo, aunque recordó
el expositor que, para poder hacerlo,
se requiere de la iniciativa
del Ejecutivo.
El cuarto punto se relaciona
con el Presupuesto General de la
Nación (PGN). Recordó Ossa que
antes de la Constitución de 1991 el
gobierno podía adicionar el PGN
de forma directa y que esas adiciones,
generalmente, se realizaban
cuando el Congreso estaba cerrado,
en cuyo caso sólo se necesitaba
del visto bueno del Consejo de Estado.
Ahora, dijo Ossa, ese procedimiento
es inviable, porque el
Congreso sesiona todo el año y la
Constitución le dio la atribución al
Legislativo de adicionar el PGN,
previa iniciativa del Ejecutivo, con
lo cual la función quedó compartida,
restándole de esta manera
margen de maniobra al gobierno.
El último ejemplo sobre la reducción
del poder presidencial que
identificó Ossa se relaciona con los
créditos de fomento y la intervención
en la actividad financiera. Recordó
cómo antes de la Constitución
de 1991 el gobierno podía crear cupos
de redescuento -a través del
Banco de la República- para financiar
a los particulares y cómo el Presidente
de la República tenía la facultad
de influir sobre el ahorro -lo
cual permitió, por ejemplo, que
Pastrana creara el Sistema Upac o
que Turbay modificara los estatutos
del Banco de la República. Hoy
esas prácticas quedaron abolidas:
la Constitución prohibió otorgar
crédito a los particulares y la regulación
del sistema financiero y del
ahorro es una atribución plena del
Congreso de la República.
El otro gran cambio que incorpora
la Constitución de 1991, respecto
de la recomposición en la
toma de decisiones entre las ramas
del poder público, se refiere a la
forma como se distribuyen los recursos
del Presupuesto Nacional
entre el centro y
las regiones. Anteriormente,
dijo
Ossa, estos se definían
en función
de los resultados
de los municipios
y departamentos,
los cuales eran
evaluados por el
Congreso, lo que
le abría al Ejecutivo
una gran
discrecionalidad
para graduar el
monto de los recursos
a ser asignados.
En su lugar,
el nuevo mandato
constitucional
consagró la
descentralización de los recursos
nacionales -además de la descentralización
política y administrativa-
y en el mismo texto incrementó
el porcentaje de IVA y de situado
fiscal que debería distribuirse de
manera gradual y creciente entre
las regiones, a partir de la promulgación
de la Constitución. La ley,
dijo Ossa, se encarga de los montos
específicos, pero los criterios de
asignación quedaron perentoriamente
establecidos en la Constitución.
Considera Ossa que la Constitución
"es sabia" en este tema, al
incluir en su texto el porcentaje de
recursos que deben recibir los
municipios y departamentos e ignorar
la incidencia que sobre los
mismos pueda tener el manejo financiero
errado del gobierno nacional.
Vale decir, que el gobierno
no ha sido capaz de reducir su tamaño.
De los ocho puntos porcentuales
del Pib que aumentó el
gasto público en los últimos diez
años, sólo dos se le pueden atribuir
a la descentralización.
Sin embargo, Ossa reconoció
que el gobierno, mediante la figura
de emergencia económica -previo
concepto favorable de la Corte
Constitucional-, está habilitado
para recuperar
parcialmente los
poderes que tenía
en la Constitución
de 1886.
Anotó que desde
que se promulgó
la Constitución
se ha hecho uso
de esta figura en
cuatro oportunidades:
en 1992
por cuenta de la
crisis del sector
eléctrico; en 1997
-que después fue
revocada por la
Corte; en 1998
por cuenta del
sector financiero
y en 1999, en vis-
La Constitución
prohibió otorgar
crédito a los
particulares y la
regulación del
sistema financiero
y del ahorro es
una atribución
plena del
Congreso de la
República
Jaime Castro: los servicios públicos
fueron privatizados porque
era la moda hacerlo.
Foto: Nicolás Cabrera - CGR
E C O N O M Í A C O L O M B I A N A Y C O Y U N T U R A P O L Í T I C A 7
INFORME ESPECIAL
ta de la calamidad ocasionada por
el terremoto en el eje cafetero.
El nuevo rol económico
El segundo gran aspecto que
toca la Constitución de 1991 es, según
Ossa, la forma como el Estado
interviene en la
economía. Para el
expositor, el artículo
clave de la
Constitución que
define este tema
es el 334 -el cual es
"sensiblemente"
igual al 32 de la anterior
Constitución,
que surgió
de la reforma realizada
por López
Pumarejo-, que
plantea que "la dirección
general de
la economía estará
a cargo del Estado...",
lo que a juicio de Ossa
significa que el Estado puede intervenir
la economía desde donde
quiera, pero acogiéndose a las normas
aprobadas por el Congreso. Así,
concluye que en este frente específico
el marco de acción del Estado
no cambió radicalmente frente al
de la antigua Constitución.
Trajo a colación el caso de los
servicios públicos, al señalar que
con lo establecido en las normas
se abre la posibilidad de que los
mismos -que tienen una función
social- sean prestados por particulares,
comunidades organizadas o
por el mismo Estado y que sean
regulados por el gobierno -puesto
que la menor participación del Estado
en la producción de bienes y
servicios debe traer consigo una
mayor capacidad reguladora.
Para Ossa la prestación de estos
servicios por parte de particulares
no es nueva en la economía -a
diferencia de las normas regulatorias.
En el siglo XIX y hasta mediados
del siglo pasado, existían empresas
de servicios públicos, 100%
de propiedad privada, las cuales
con el transcurrir del tiempo fueron
absorbidas por el Estado.
Jaime Castro argumentó que
los servicios públicos fueron privatizados
porque "era la moda hacerlo",
pero que la forma en que se hizo
(estableciendo en la Ley 142 de 1994
que las empresas
que los prestan
deben regirse por
el derecho privado)
es contraria a
la finalidad del
Estado Social de
Derecho (ESD)
que consagra la
Constitución y al
carácter social
que deben tener
estos servicios.
